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     以往的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及關(guān)心貧困經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)發(fā)展的人士，至少在部分上把這些經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)的落后歸咎于農(nóng)民的落后。只是從舒爾茨著作的出版，人們才開(kāi)始更多地反思這種傳統(tǒng)觀念。舒爾茨指出，只要有適當(dāng)?shù)拇碳ぃr(nóng)民可以點(diǎn)石成金。
     這里，適當(dāng)?shù)拇碳な顷P(guān)鍵。有無(wú)刺激，以及這種刺激是否適當(dāng)，取決于與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的制度安排和政策制定。如果農(nóng)業(yè)發(fā)展政策被扭曲，則適當(dāng)?shù)募?lì)也就不能存在，金子可能被棄為糞土。在人類社會(huì)中，人與人之間要發(fā)生多種多樣的互動(dòng)關(guān)系。
     在經(jīng)濟(jì)生活中更是如此。例如，與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的就有生產(chǎn)者、消費(fèi)者、中間人和政府管理者之間的相互交往。通常，我們將這里涉及的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者統(tǒng)稱為經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人。每個(gè)當(dāng)事人活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)各不相同，他們之間的利益也不會(huì)總是一致的，因此，沖突是不可避免的，如果沒(méi)有一種規(guī)則統(tǒng)率于他們的互動(dòng)行為，則沖突會(huì)發(fā)展到激烈化，人類用于生產(chǎn)活動(dòng)的時(shí)間和精力會(huì)相應(yīng)減少，社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也會(huì)相應(yīng)減慢。
     所以，需要有一種人為的限制，約束人類的互動(dòng)行為。制度便是應(yīng)因這種需要而存在的。通俗地說(shuō)，制度就是一個(gè)社會(huì)中人類交往的規(guī)則。制度既是人為約定的，又非任意地隨機(jī)地產(chǎn)生的，還是舒爾茨教授，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中提出了所謂誘致性制度創(chuàng)新理論。舒爾茨批評(píng)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)忽略和舍棄制度因素或把制度視為外生因素的傾向，主張把制度當(dāng)作經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的變量看待，即，將其看作是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)運(yùn)動(dòng)作出反映的變量。

     制度之所以是必要的，是因?yàn)樗峁┚哂薪?jīng)濟(jì)價(jià)值的服務(wù)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)改變著對(duì)這種服務(wù)的需求，從而產(chǎn)生由長(zhǎng)期的成本收益衡量的制度供給和需求間的不平衡。另一位諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者諾思教授，在制度變遷理論方面具有極大的影響。他指出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)使一個(gè)經(jīng)濟(jì)中某些原來(lái)有效的制度安排變得不再是最有效的。
     當(dāng)預(yù)期新制度安排代替舊制度安排的凈收益會(huì)超過(guò)制度變遷成本時(shí)，新的制度便會(huì)被創(chuàng)新出來(lái)。這樣的一種制度創(chuàng)新過(guò)程，就是所謂誘致性制度創(chuàng)新。制度包括正規(guī)的和非正規(guī)的。正規(guī)的制度，如，人類制定的法律等，非正規(guī)的制度如約定俗成的禮儀和輿論等政策也是一種制度。它與政府行為相聯(lián)系。政府本身就是制度的一種形式，而當(dāng)它要履行其職能時(shí)，通常制定一系列政策要求其他當(dāng)事人遵守，以便使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程符合政府意愿中的秩序。
     古人說(shuō)，無(wú)規(guī)矩不可以成方圓。制度便是人類在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的規(guī)矩，按照前面介紹的所謂誘致性制度的創(chuàng)新理論，制度都是因應(yīng)人們的特定需要而被創(chuàng)新出來(lái)的。但是，社會(huì)中的人們并不具有一致的利益，根據(jù)利益之間的一致性和差異性，社會(huì)中的人們便形成不同的利益集團(tuán)。
     可以想象，不同利益集團(tuán)對(duì)于政策制定或制度形成所起的影響和作用顯然是不一樣的。所以，當(dāng)一種制度或政策被應(yīng)用時(shí)，它在對(duì)一部分人起正面激勵(lì)作用的同時(shí)，可能對(duì)另一部分人產(chǎn)生負(fù)面的激勵(lì)效果。如果占人口少數(shù)的集團(tuán)具有較大的政策影響力，從而政策有利于這個(gè)集團(tuán)，則不能從該政策中得到好處的大多數(shù)人口的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)熱情便會(huì)受到壓抑，社會(huì)生產(chǎn)就可能減少。
     可見(jiàn)，制度或政策對(duì)于社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效可以產(chǎn)生很大的影響。由于制度和政策對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（當(dāng)然，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展）績(jī)效所具有的巨大影響力，對(duì)于政策考察和分析可以被我們借鑒為解讀世界農(nóng)業(yè)發(fā)展中種種困惑的有力工具。
     不過(guò)，我們并不簡(jiǎn)單地根據(jù)政策是否對(duì)大多數(shù)人口有利來(lái)對(duì)之作出評(píng)價(jià)。通常，我們可以依據(jù)政策與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的關(guān)系來(lái)對(duì)政策類型作出劃分類是那些遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的政策，另一類是違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的政策。后者又可以稱為扭曲的政策。
     很顯然，政策的扭曲是與人為的干預(yù)有關(guān)的，而且，這種干預(yù)往往來(lái)自政府。由于經(jīng)濟(jì)政策總是一個(gè)政府的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分，每個(gè)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展，總是在一定的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略背景之下，扭曲的經(jīng)濟(jì)政策以及扭曲的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策通常是由扭曲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略而衍生出來(lái)的。因此，特定發(fā)展戰(zhàn)略的性質(zhì)決定著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的外部政策環(huán)境、資源配置方式、組織制度框架和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，從而長(zhǎng)期發(fā)展績(jī)效。
     研究農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，特別是從經(jīng)濟(jì)理論的層次上研究農(nóng)業(yè)政策的來(lái)龍去脈和利弊得失，不能不首先考察與之相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。政策扭曲的淵源幾乎與人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)歷史同樣的悠久。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論和政策上系統(tǒng)地扭曲經(jīng)濟(jì)政策，也不是最近才發(fā)生的事情。
     政府推行扭曲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以及與這種扭曲戰(zhàn)略相應(yīng)的強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程的干預(yù)和對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制的抑制，具有根深蒂固的歷史淵源。我們不妨將其叫做經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府干預(yù)信條。干預(yù)信條的精神鼻祖是16世紀(jì)至1776年亞當(dāng)·斯密出版著名的《國(guó)富論》期間流行于歐洲各國(guó)的重商主義思潮。
     哥倫布發(fā)現(xiàn)美洲大陸和麥哲倫發(fā)現(xiàn)印度洋航線之后，歐洲各國(guó)爭(zhēng)相向外擴(kuò)張。強(qiáng)盛的國(guó)家經(jīng)濟(jì)和軍事實(shí)力則是這種擴(kuò)張的前提條件。所以，發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)、積累國(guó)家財(cái)富，成為這一時(shí)期各國(guó)政府的努力目標(biāo)。重商主義正是適應(yīng)這種實(shí)際需要，從傳統(tǒng)的經(jīng)院式經(jīng)濟(jì)學(xué)中脫穎而出，形成一種在政策和理論上具有相對(duì)一致性的經(jīng)濟(jì)思想體系。
     一位早年的經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕爾格雷夫?qū)χ厣讨髁x經(jīng)濟(jì)思潮有一個(gè)恰如其分的概括：這種思潮是“政治家引導(dǎo)他們時(shí)代的經(jīng)濟(jì)力以建立一個(gè)強(qiáng)有力的獨(dú)立國(guó)家的努力的產(chǎn)物。重商主義體系的目標(biāo)是建立一個(gè)工業(yè)和商業(yè)的國(guó)家。
     在這個(gè)國(guó)家里，通過(guò)權(quán)力當(dāng)局的鼓勵(lì)或限制，私人利益和部門(mén)利益應(yīng)服從于提升國(guó)民實(shí)力和國(guó)家獨(dú)立性，這個(gè)概括從兩個(gè)層面上揭示了重商主義的實(shí)質(zhì)。第一，反映了重商主義的功利目的性，即，幫助國(guó)家積累財(cái)富、提升國(guó)力；第二，揭示了重商主義在達(dá)到目標(biāo)的政策主張上，不是著眼于借助經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的利益驅(qū)動(dòng)，而重在增強(qiáng)國(guó)家的權(quán)威本身。