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“良田種樹風”刮來隱憂（上）——棄糧種樹損毀耕地 本刊記者最近在全國小麥產(chǎn)量第一省河南、水稻產(chǎn)量第一省湖南調(diào)查走訪時發(fā)現(xiàn)：大量的良田棄種糧食，改種樹木，這一做法正成為席卷糧食主產(chǎn)區(qū)的風潮，而且有愈刮愈猛之勢。“良田種樹風”破壞了寶貴的土壤耕作層，其操作方式行政色彩濃厚，潛藏著巨大的市場風險，有可能帶來新的社會矛盾。 “良田種樹風”從南刮到北 湖南省安鄉(xiāng)縣正康鄉(xiāng)正安村，土地肥沃，村民們歷來以種糧為主業(yè)。最近，記者重訪了“種糧大戶”岳國富。兩年前，記者也曾采訪過他，記得當時他承包了將近300多畝村民們的棄耕地，買了聯(lián)合收割機，修了曬谷坪，還請了兩個雇工，種糧食的勁頭十足，是市、縣兩級樹立的“糧大王”典型。沒想到，如今老岳承包的300多畝耕地，已經(jīng)有157畝棄糧栽樹。記者跟隨他來到田頭，只見以前栽種優(yōu)質(zhì)稻的田里現(xiàn)在已長出一行行小樹苗。 老岳告訴記者，他響應縣委、縣政府的號召，挪出稻田種楊樹。樹苗是干部送來的，每畝110株，據(jù)說7年可以成林，將由上海一家企業(yè)收購。前兩年可套種南瓜，以后則很難間種農(nóng)作物。老岳說：“我現(xiàn)在最擔心的是，7年后樹砍走了，樹根怎么挖出來？”據(jù)了解，全村今年一共有500畝稻田栽了楊樹。 去年鄉(xiāng)政府與常德一家優(yōu)質(zhì)米加工企業(yè)簽了“訂單農(nóng)業(yè)”協(xié)議，定的收購價格是優(yōu)質(zhì)稻每50公斤75元，但后來企業(yè)只肯出52元收購。“農(nóng)民吃了虧，有苦沒處訴”。老岳說，因為他是市、縣里樹的典型，縣領導和糧食局長直接到企業(yè)聯(lián)系，所以最后給他的收購價還是75元。這件事使他對龍頭企業(yè)寒心，加之糧價持續(xù)下跌，他對種糧食的信心開始動搖。 兩年前岳國富跟記者談到他最苦惱的事情是有些農(nóng)戶打工回來，向自己索回承包田，糧食種植面積減少；而現(xiàn)在他最苦惱的是，糧食價格不穩(wěn)定，效益低，怎樣才能告別糧食生產(chǎn)，尋找其他的增收之路？ 記者穿行在湖南省臨澧縣望城鄉(xiāng)楚城村，路兩旁是高過人頭的楊樹，如果不經(jīng)提醒，外人很難想像這里以前曾經(jīng)是稻田。一些樹的周圍已經(jīng)長滿荒草。村支部書記丁章龍告訴記者，全村一共有2235畝耕地，去年冬天種了1300畝樹，每人只留0.5分口糧田。據(jù)縣委、縣政府干部介紹，這個縣計劃用兩年時間，動用20萬畝耕地也就是接近1/2的耕地來栽樹。 記者在采訪中了解到，“魚米之鄉(xiāng)”洞庭湖畔的常德、益陽、岳陽等糧食主產(chǎn)區(qū)都出現(xiàn)良田栽樹或者正在談協(xié)議準備栽樹的現(xiàn)象。記者同時了解到，河南、江蘇、山東等一些糧食主產(chǎn)縣、市也同時出現(xiàn)了“良田種樹風”。 今年年初，河南省漯河市下轄的舞陽、郾城、臨潁３縣與上海一家以木材多種加工為主的民營企業(yè)簽訂了3年內(nèi)在漯河市合作營造90萬畝速生豐產(chǎn)林的合同。據(jù)了解，漯河市只有200多萬畝耕地，這次合同簽訂后該市所有林木面積將超過100萬畝，半數(shù)耕地將變成林地。 良田種樹與法律相悖 農(nóng)業(yè)、國土資源以及糧食等相關行政主管部門的同志均認為，在調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的熱潮中出現(xiàn)的“良田種樹風”現(xiàn)象極不正常。 我國在法律法規(guī)上對耕地采取了號稱世界上“最嚴厲”的保護措施。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。其中第四章明確規(guī)定：“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”。湖南省國土資源廳耕地保護處、湖南省農(nóng)業(yè)廳糧油生產(chǎn)局有關負責人告訴記者，針對一些地方調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)破壞耕地和基本農(nóng)田的苗頭，國土資源部、農(nóng)業(yè)部在2000年初出臺規(guī)定如下： 農(nóng)民可以在耕地包括基本農(nóng)田上調(diào)整種植業(yè)生產(chǎn)格局，發(fā)展油料、瓜菜、花木、桑茶、特產(chǎn)品和其他經(jīng)濟作物，可以將生產(chǎn)能力低、生產(chǎn)條件差的一般耕地改為草場，建造臨時畜牧場和飼養(yǎng)場，發(fā)展畜牧業(yè)；也可以在基本農(nóng)田保護區(qū)外的農(nóng)用地發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖和林果業(yè)。但禁止在基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、發(fā)展林果業(yè)。如果生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整將對土壤耕作層造成破壞時，需經(jīng)省級人民政府土地和農(nóng)業(yè)行政主管部門批準，并劃補基本農(nóng)田。 “良田種樹風”明顯違背了我國保護耕地的有關法律法規(guī)。這股風之所以刮得這么快，這么猛，根本原因是種糧比較效益低，糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民和干部的種糧積極性已經(jīng)跌到了近年來的最低位；地方政府要調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民不想種糧，兩股力合在一起推動了“種樹風”。對此，耕地保護管理部門可以說是無可奈何。 良田種樹破壞糧食生產(chǎn)能力 湖南省農(nóng)業(yè)廳土肥站副站長、享受國務院特殊津貼專家、《湖南省農(nóng)田基本保護條例》的主要起草者謝良伍在接受記者采訪時，態(tài)度鮮明地表示：“站在土壤保護的角度，我們不主張稻田種樹”。 謝良伍告訴記者，稻田一般有65厘米左右的耕作層，不像紅壤、黃壤天然形成，而是一種人工培育土壤，耕作層里富含微生物。一塊真正的高產(chǎn)田，往往要勞作幾十年才能培育出來。他動情地說：“要培養(yǎng)出稻田耕作層，得花費多少年勞動積累、多少投入、施多少肥！湖南山地多，真正的良田并不多。一塊耕地破壞容易，但是要培養(yǎng)起來多難！”“農(nóng)業(yè)和林業(yè)本身是兄弟，坡度高的山坡田退耕還林可以，但糧食主產(chǎn)區(qū)的良田用來‘退耕還林’，太可惜，不應該。”謝良伍還告訴記者，發(fā)達國家保護耕地意識強。如果辦工業(yè)需要征用耕地，征地不征土，耕作層要遷移保護起來。 記者在采訪中還了解到，目前，一方面是良田被挪作非農(nóng)用、良田拋荒、良田燒磚、良田種樹等破壞土壤的現(xiàn)象令人擔心；另一方面，由于粗耕粗種導致地力下降從而損害糧食生產(chǎn)能力的問題還沒有引起人們足夠的重視。據(jù)有關專家提供的報告，多年來由于耕地產(chǎn)出率大幅度提高，投入嚴重不足，長期重用輕養(yǎng)，導致土壤退化、耕層變淺、耕性變劣，耕地質(zhì)量下降。而據(jù)有關部門10多年來的土壤長期定位監(jiān)測結(jié)果分析，目前全國水田耕層土壤有機質(zhì)含量平均只有1.8％，旱地僅為1％。 我國耕地減少勢頭難以遏制，耕地保護形勢嚴峻。來自國土資源部的報告表明，我國土地資源質(zhì)量較差，生產(chǎn)率較低。全國耕地分布在山地、丘陵、高原地區(qū)的占66％，分布在平原、盆地的僅占34％。糧食主產(chǎn)區(qū)大部分是平原和盆地，耕地質(zhì)量比較高。糧食主產(chǎn)區(qū)刮來的“良田種樹風”，使我國優(yōu)質(zhì)耕地的保護面臨嚴峻考驗。 “良田種樹風”刮來隱憂（下）——農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整怎樣確保農(nóng)民利益 近年來愈刮愈猛的“良田種樹風”，是在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入新階段出現(xiàn)的新動向。它尖銳地提出了許多讓人值得思考的問題，比如：應該怎樣采取有效措施，盡快遏制種糧效益下滑的勢頭？如何維護農(nóng)民在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的長遠利益？怎樣確保農(nóng)民在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的經(jīng)營自主權(quán)？ 怎樣解決種糧效益低的問題 當前讓人擔心的問題是，一般農(nóng)戶種糧積極性不高，就連“種糧大戶”也四顧茫然。種糧比較效益太低，即使有一定的土地經(jīng)營規(guī)模，也難以養(yǎng)家糊口。種糧真的沒錢可賺嗎？記者綜合一些農(nóng)民、專家、官員等方面的觀點，答案是否定的。他們普遍認為，當務之急和最現(xiàn)實的做法，就是要想辦法減輕農(nóng)民的種糧成本。 一是要最大限度減輕農(nóng)民的負擔成本。中央和省兩級財政安排的農(nóng)村稅費改革專項轉(zhuǎn)移支付資金，要重點向農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。據(jù)記者在洞庭湖區(qū)調(diào)查，稅費改革后每畝農(nóng)業(yè)稅一般在70元至100元之間，比稅改前的負擔減輕了50元左右。有的干部提出，國務院規(guī)定的不得高于7%的農(nóng)業(yè)稅率偏高，應該調(diào)低。農(nóng)業(yè)的比較效益低，比較其他各品目稅種，農(nóng)業(yè)稅率算高的。如營業(yè)稅只有5.6％，建筑稅只有4.5％。有的糧農(nóng)提出，中央提出逐步取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，但糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民并沒有多少農(nóng)業(yè)特產(chǎn)，所以享受不了政策實惠，他們盼望有朝一日能夠降低農(nóng)業(yè)稅。 二是要控制、穩(wěn)定生產(chǎn)資料成本。目前，農(nóng)民的牢騷已由過去對鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費的抱怨轉(zhuǎn)向了對生產(chǎn)資料亂漲價、生產(chǎn)成本急劇上升的不滿。湖南省農(nóng)村稅費改革辦公室主任、財政廳廳長李友志到糧食主產(chǎn)區(qū)調(diào)查稅改落實情況，歸來后十分焦慮：“我們拼命替農(nóng)民減輕負擔，但化肥、農(nóng)藥一漲價就把我們的改革成果沖淡了。”他呼吁：對這一問題各級政府必須高度重視與關注。 三是要減輕社會公共保障成本。目前的情況是，城市居民收入高，去年可支配收入有7703元，生老病死和子女就學等方面還享受國家許多社會福利保障。2002年人均純收入只有2476元的農(nóng)民，卻不享受國家的社會福利保障。農(nóng)民反映最強烈的是支出負擔重、子女上學難、看病難。 四是要減輕農(nóng)業(yè)風險成本。我國糧食生產(chǎn)雖然科技水平較高，單產(chǎn)較高，但是承受著自然與市場雙重風險。農(nóng)民盼望國家利用“綠箱政策”盡快支持建立起有效的農(nóng)業(yè)保險體系，幫助農(nóng)民化解風險。 怎樣維護農(nóng)民的長遠利益 “良田種樹風”涉及面廣，牽涉到的農(nóng)戶多。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，由于契約不明，農(nóng)民很可能在市場的波動中吃啞巴虧。政府在其中扮演“中間人”角色，一旦出現(xiàn)波動，農(nóng)民的不滿情緒將立即轉(zhuǎn)向政府，極有可能引發(fā)社會不穩(wěn)定因素。良田栽樹到底能給農(nóng)民增收帶來什么收益，是不是得不償失，值得打一個問號。 在湖南省安鄉(xiāng)縣安康鄉(xiāng)，記者詢問稻田改栽樹的岳國富，是否與上海方面的企業(yè)簽了收購合同？他說沒有，也沒有跟公司的人見面。“種樹，栽經(jīng)濟林，我們是遵照縣委、縣政府的意圖。只聽說上海一個老板，跟我們安鄉(xiāng)縣委、縣政府訂了合同。然后縣政府委托鄉(xiāng)政府跟村委會簽合同，合同沒有簽到戶，我們也沒看到。據(jù)說種樹7年成材，一棵樹賣100元錢，一畝地110棵，農(nóng)戶跟企業(yè)三七分成，匡算一下，我每畝收入不少于3000元錢。” 根據(jù)數(shù)字一算賬，7年后老岳栽樹可以得到40多萬元收入。雖然樹栽下了，但是老岳對這么一筆大的收入還是有點不相信：“40多萬元？這是大數(shù)目！我現(xiàn)在不是很放心。”他還告訴記者他的擔心：“我們村土質(zhì)好，底肥足，樹肯定可以長大。但我們也怕波動性，7年以后要按照企業(yè)的標準收，我們沒拿到質(zhì)量標準要求。” 湖南農(nóng)民在這方面吃虧的例子可以舉出一大串。昔日，同樣位于洞庭湖產(chǎn)糧區(qū)的沅江市的“蘿卜事件”曾經(jīng)鬧得沸沸揚揚。沅江市竹蓮鄉(xiāng)的農(nóng)民在鄉(xiāng)政府簽的“訂單農(nóng)業(yè)”號召下種了500畝蘿卜，可到了收購季節(jié)，簽訂單的廣東公司卻以“蘿卜個頭小，不符合質(zhì)量標準”為由拒收。村民因此蒙受沉重的損失。由于過了蘿卜銷售旺季，蘿卜賤到4分錢一公斤也沒人要。高峰時全鄉(xiāng)的蘿卜積壓在125萬公斤以上。各村的蘿卜都堆在一起，誰愿意要就拖走，白送！鄉(xiāng)政府不得不給每個干部包括教師發(fā)放蘿卜。 湖南省桃源縣農(nóng)業(yè)局一位負責人說，他以前在某鄉(xiāng)擔任黨委書記時，也有類似情況。上級政府給這個鄉(xiāng)下達了1000畝栽樹計劃，但是因為老百姓不接受，沒有推行下去。他本人也不贊成這種做法。“一是破壞了耕地，一栽七八年，種了樹后不好再改種糧食；二是市場風險很大，樹長大了到底賣個什么價錢，心里沒底。” 怎樣維護農(nóng)民在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的利益？專家們的對策是：一是必須尊重農(nóng)民的契約身份，以農(nóng)戶為合同一方，與企業(yè)簽訂責權(quán)利比較明晰的經(jīng)營合同。二是保險公司可以新設險種，向企業(yè)與農(nóng)民收取保金，如果出現(xiàn)市場與自然風險，由保險公司來化解大部分的風險。 怎樣確保農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán) 土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，也是廣大農(nóng)民的生活保障，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度是我國農(nóng)村現(xiàn)行的基本制度。盡管中央、國務院多次下發(fā)文件、通知，要求基層政府不能打著結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)的幌子，通過“反租倒包”或者對土地強行連片經(jīng)營等方式侵犯農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，損害農(nóng)民的土地權(quán)益，但類似事件還是一再發(fā)生。 怎樣確保農(nóng)民在結(jié)構(gòu)調(diào)整中的經(jīng)營自主權(quán)，“良田種樹風”再一次把這個問題提了出來。 “鄉(xiāng)政府發(fā)動我們種樹，不是引導，而是強制，侵犯了我們農(nóng)民的自主承包經(jīng)營權(quán)。”洞庭湖區(qū)一位村支書無奈地對記者說，縣政府壓鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)政府壓村干部，村干部就只有壓農(nóng)民。雖然農(nóng)民嫌種糧效益低，但由于栽樹收益周期長，風險大，大部分農(nóng)民對種樹有不情愿和懼怕心理，村干部上門勸說，礙于人情因素，也就隨大流了。“碰到少數(shù)‘工作做不通’，堅決不愿意栽樹的農(nóng)民怎么辦？”這位村支書回答記者，這也難不倒干部，因為他承包的責任田四周都栽了樹，樹一長，稻子沒有陽光，也沒法活了，只能屈服。 剖析“良田種樹風”出現(xiàn)的深層次原因，我們不難發(fā)現(xiàn)，如果法律和政策對基層政府的行為沒有強有力的約束，而是任其所為，如果基層干部的收益和農(nóng)民的收益非正常摻雜一起，而不是區(qū)分、規(guī)范，那么就很難保證農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)得到維護。 “良田種樹風”之所以刮得這么猛，縣、鄉(xiāng)政府行政干預起了直接推動作用。動力如此之大，幫助農(nóng)民增收只是擺在臺面上的理由。應該指出的是：有的干部是為了出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的“政績”；有的是為了保證自身的財政增收，這個問題直接牽涉到干部的工資和工資外收入能否得以發(fā)放，關系到他們能否完成財政上交任務。一些地方的鄉(xiāng)政府干脆讓栽樹農(nóng)民免交農(nóng)業(yè)稅和其他費用，而是直接從企業(yè)預支給農(nóng)民的栽樹款中劃撥。一定的行動背后總有利益在驅(qū)動。從記者近年在農(nóng)村的調(diào)查看，很多地方鄉(xiāng)村干部強行推行結(jié)構(gòu)調(diào)整，懷里都揣著自己的“小九九”。 與此同時，在努力保障農(nóng)民種糧合理利潤空間的同時，如果不保障糧食主產(chǎn)區(qū)合理的收益，就很難約束糧食主產(chǎn)區(qū)政府強行侵犯農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)的沖動。壓縮種糧面積，已經(jīng)成為很多糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要目標。不少干部已經(jīng)從計劃經(jīng)濟時期的“以糧為綱”這個極端，轉(zhuǎn)向了“以糧為恥”的另一個極端。 “市場經(jīng)濟條件下效益是第一原則。我們不可能在糧食價格這么低的情況下依然號召農(nóng)民種糧。國家維護糧食安全，一定要轉(zhuǎn)變思路，像發(fā)達國家一樣，給糧農(nóng)以合理的補貼，同時落實并加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度。” 湖南省臨澧縣分管農(nóng)業(yè)的副縣長劉開新這番話，代表了相當一部分糧食主產(chǎn)區(qū)縣、鄉(xiāng)政府負責人的看法。如何平衡國家和地方的利益以保障糧食安全，這是新時期糧食種植效益比較低的背景下一個值得探討的課題。這個問題解決好了，農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)就得到了一定程度的維護。 記者在與一些縣、鄉(xiāng)干部的交談中了解到，他們干預農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的理由是：農(nóng)民一家一戶，分散經(jīng)營，無法對接千家萬戶的大市場。如果在現(xiàn)階段沒有政府的組織，那么結(jié)構(gòu)調(diào)整只能是一句空話，增收也只能望洋興嘆。 政府越俎代庖的做法不能提倡，但這些干部的話確實點出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“軟肋”。廣袤的田野上只有培育出大批真正將風險與利益完全與農(nóng)民綁在一起的經(jīng)濟合作組織，我國農(nóng)民與市場對接難、貸款難、增收難等頑癥才會得到有效解決，農(nóng)民維護自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的力量才會成倍增強。（記者／段羨菊 劉健）