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在中國(guó)古代的行政改革中“黃宗羲定律”之所以發(fā)生作用，是因?yàn)楦母锏霓k法根本不對(duì)頭。改革不肯觸動(dòng)權(quán)力的生成機(jī)制和運(yùn)用機(jī)制，越改權(quán)力越膨脹，官員的貪欲也越?jīng)]有止境，最后只能是不間斷地?cái)U(kuò)大對(duì)老百姓的掠奪。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要?jiǎng)右粍?dòng)根本性的問題，其實(shí)也就是真正落實(shí)中央新老領(lǐng)導(dǎo)交替時(shí)所提出來的推進(jìn)政治文明的大原則。 這兩年由農(nóng)村稅費(fèi)改革牽動(dòng)，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也逐漸推開了。這種改革包含了某些積極的東西，但也有一些令人擔(dān)憂的傾向。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革究竟要解決什么問題，并確立改革的正確方向，的確是很有意義的事情。 （一）令人擔(dān)憂的傾向 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革目前的主要做法是合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少人員。特別在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)方面，各地很有積極性，好像是雷聲大，雨點(diǎn)也大。積極性尤其來自縣里，經(jīng)驗(yàn)告訴我，只要是動(dòng)人員、動(dòng)機(jī)構(gòu)、動(dòng)土地、動(dòng)資金，縣里總有很大的積極性。可是，如果辦一件事情只有熱情，沒有科學(xué)判斷就要出偏差。這項(xiàng)工作讓人擔(dān)憂的傾向已經(jīng)出現(xiàn)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大，未必是好事。除過極少數(shù)中心鎮(zhèn)之外，農(nóng)村的一般鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的轄區(qū)規(guī)模不能太大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家最基層的政治權(quán)力中心，也是最基層的其他各類公共活動(dòng)中心和滿足一般需要的交易中心。這個(gè)中心的輻射半徑和覆蓋人口不能過大，否則就會(huì)降低中心的服務(wù)效率。過去農(nóng)村社會(huì)形成大小不等的“集”，是不同層次的交易中心，慢慢發(fā)展成了政治文化中心。通常，農(nóng)民用步行走1－2小時(shí)以內(nèi)的路程，就應(yīng)該是一個(gè)鄉(xiāng)的合適輻射半徑，這個(gè)半徑讓一般農(nóng)民也可以在鄉(xiāng)里常來常往；用動(dòng)力交通工具走1－2小時(shí)的路程，應(yīng)該是一個(gè)縣的合適的輻射半徑，因?yàn)檗r(nóng)民進(jìn)城辦事后一般不會(huì)住飯店。 一般情況下，農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)的面積在30－60平方公里就可以了；人口稠密的地區(qū)，鄉(xiāng)可以小一點(diǎn)；人口稀少的，可以大一點(diǎn)。按人口算，目前，東部和中部大部分地區(qū)1公頃土地接近2戶人家，一個(gè)鄉(xiāng)有2萬左右人口足矣。這樣一個(gè)人口規(guī)模，搞體育比賽，組織文藝演出，作為政治選舉的投票、檢票中心，設(shè)置教育和衛(wèi)生中心，就比較方便，如果再大，對(duì)居民不方便。現(xiàn)在搞合并，追求的目標(biāo)是100平方公里，人口也是5萬、10萬，結(jié)果對(duì)居民不方便，對(duì)公務(wù)人員也不方便，最終又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)下面設(shè)置了“片”或“區(qū)”這樣一個(gè)非正式的層次，降低了效率。 從經(jīng)濟(jì)布局的一般要求看，一個(gè)縣里的中心鎮(zhèn)平均每10萬人口不要超過1個(gè)為好，中心鎮(zhèn)可以定位于工商業(yè)的發(fā)展；其他集鎮(zhèn)只能是為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的服務(wù)。但是，在目前的合并風(fēng)潮之下，搞了許多不大不小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都在為“政績(jī)”吸引資金，結(jié)果使得這些鎮(zhèn)子作為工商業(yè)重鎮(zhèn)嫌小，作為農(nóng)村公共活動(dòng)中心又嫌大。在權(quán)力干預(yù)之下，這種行政區(qū)劃的調(diào)整勢(shì)必產(chǎn)生浪費(fèi)。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，村這個(gè)社區(qū)是要逐步消失的，尤其是自然村消失得會(huì)更快，一些地方的村因?yàn)槿丝跍p少，稅費(fèi)不能收足，以至影響到鄉(xiāng)村兩級(jí)的辦公費(fèi)用的支出。如果一個(gè)村的人口減少60％或更多，村一級(jí)目前所發(fā)生的“公共事務(wù)”恐怕就要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)去協(xié)調(diào)了， 那時(shí)，“村”的概念將失去意義。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的公共事務(wù)會(huì)增多，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模太大，服務(wù)效率會(huì)降低。 最近還有報(bào)道，說一些地方的官員借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)合并的時(shí)機(jī)大肆侵吞公有資產(chǎn)，中飽私囊。我在某地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有兩個(gè)鄉(xiāng)在沒有合并之前都是財(cái)政贏余的，合并了以后立刻產(chǎn)生債務(wù)，原因是原來的鄉(xiāng)官員不愿意把贏余留給新機(jī)構(gòu)，只愿意留給他們債務(wù)。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革究竟要解決什么問題？ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中的問題，反映了人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的認(rèn)識(shí)還不大清楚。我以為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革本質(zhì)是要提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，而效率的衡量最終是成本和收益的比較，所以，最后衡量的標(biāo)準(zhǔn)還是一個(gè)財(cái)政收支與效率之間的關(guān)系對(duì)比。 不見得政府花錢少就是有效率，要看花誰的錢，花了錢干什么。目前農(nóng)村的問題是花了農(nóng)民的錢，花錢又主要用在所謂干部“人頭費(fèi)”上。 人頭費(fèi)中有一大筆是鄉(xiāng)村教師 的工資，而教育活動(dòng)是一種效果外溢性的活動(dòng)，全部由農(nóng)民來掏錢本不應(yīng)該。所以，改革的目的如果定在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支上，是很片面的。在我的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)一級(jí)的開支其實(shí)是很緊張的，相對(duì)寬裕的是村和縣這兩個(gè)層次。 也不見得人員少就是效率高。美國(guó)農(nóng)業(yè)部有10萬雇員，而中國(guó)農(nóng)業(yè)部人員只有500左右，加上地方農(nóng)業(yè)廳局的干部，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和美國(guó)相比，要知道美國(guó)的農(nóng)民只是中國(guó)農(nóng)民的零頭。意大利工業(yè)革命前的一個(gè)北方鎮(zhèn)子，有5000個(gè)男人，而公職人員達(dá)到860名，平均5.8個(gè)男子人口攤了一個(gè)公職人員。要知道北方是意大利的先進(jìn)地區(qū)，而這個(gè)時(shí)候意大利的城市實(shí)行的是民主制度。 經(jīng)驗(yàn)告訴我們，不在于人多不多，而在于這些人干什么，怎么花錢。我知道某個(gè)貧困縣，幾十個(gè)副縣級(jí)以上的官員，人人配中檔轎車，配司機(jī)，還有一個(gè)奇怪的習(xí)俗：前任調(diào)離，后任不坐前任的車，一定要坐新車！這樣一個(gè)花錢法子，老百姓當(dāng)然承受不了。 在中國(guó)古代的行政改革中“黃宗羲定律”之所以發(fā)生作用，是因?yàn)楦母锏霓k法根本不對(duì)頭。改革不肯觸動(dòng)權(quán)力的生成機(jī)制和運(yùn)用機(jī)制，越改權(quán)力越膨脹，官員的貪欲也越?jīng)]有止境，最后只能是不間斷地?cái)U(kuò)大對(duì)老百姓的掠奪。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要?jiǎng)右粍?dòng)根本性的問題，其實(shí)也就是真正落實(shí)中央新老領(lǐng)導(dǎo)交替時(shí)所提出來的推進(jìn)政治文明的大原則。政治文明的核心是政治民主。政治文明雖然不可能解決一切官僚主義的毛病，甚至在許多時(shí)候看起來是沒有效率的，但從大局看，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，沒有任何其他制度類型比得上它更有效率。如果離開這樣一個(gè)思路搞改革，恐怕是擺脫不了所謂“黃宗羲定律”的。 （三）一個(gè)思路 從改革的目標(biāo)出發(fā)，今后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革恐怕要有一個(gè)中長(zhǎng)期的籌劃。從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，要解決的問題是： 第一，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級(jí)政府行為改過來，并合理調(diào)整行政層次，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)。要把“市管縣”改掉，較大的市和所有縣一并直接對(duì)省（同時(shí)也可劃小省域，把省置增加到40個(gè)左右），取消省和縣之間的行政層次。放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，把10萬人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市，但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 第二，隨著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移加快，逐步取消村一級(jí)的公共職能，所有農(nóng)村公共事務(wù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)一級(jí)，同時(shí)把村民自治選舉自然推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（乃至縣一級(jí)）一級(jí)實(shí)行“議政合一”，不設(shè)人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)。 第三，要大力發(fā)展農(nóng)村民間組織，如文化活動(dòng)協(xié)會(huì)、專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、志愿者服務(wù)組織等，在條件適當(dāng)?shù)臅r(shí)候恢復(fù)農(nóng)會(huì)。可以讓這些組織替代相當(dāng)一部分政府的功能，還可以讓一部分志愿者竟聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員，通過這個(gè)辦法減少政府的開支。中國(guó)古代和現(xiàn)代發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)都證明這是可以行得通的。 上面這些改革方案雖然是長(zhǎng)期目標(biāo)，但應(yīng)及早試點(diǎn)，創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)。 鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革的短期目標(biāo)可以考慮下述幾個(gè)方面： 第一，改革土地制度。借助《土地承包法》的落實(shí)，讓土地管理納入法制化的軌道，剝奪村、鄉(xiāng)兩級(jí)干部對(duì)土地的控制。這個(gè)辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡(jiǎn)公務(wù)人員的數(shù)量。同時(shí)，將農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)歸還農(nóng)民，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動(dòng)。 第二，在村一級(jí)實(shí)行“兩委合一”制度。 這方面有的地方已經(jīng)有了好的經(jīng)驗(yàn)，并得到中央的肯定。要鼓勵(lì)共產(chǎn)黨員競(jìng)選村委會(huì)主任，一旦競(jìng)選成功，可成為社區(qū)黨支部書記。 非共產(chǎn)黨員被選為村委會(huì)主任后，發(fā)展其入黨，并擔(dān)任黨支部書記。此謂“兩委合一”制度。如果因?yàn)榫唧w原因不能做到“兩委合一”，應(yīng)撤換現(xiàn)任黨支部書記，推選有可能競(jìng)選村委會(huì)主任獲勝的共產(chǎn)黨員擔(dān)任書記。 第三，實(shí)行財(cái)政改革，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財(cái)政收入來確定自己的機(jī)構(gòu)和人員編制，堅(jiān)決堵死赤字財(cái)政的發(fā)生。按我的調(diào)查，農(nóng)村稅賦負(fù)擔(dān)不公平的問題相當(dāng)嚴(yán)重，僅僅解決這個(gè)問題就可以大大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。限定一個(gè)時(shí)間界限，用法律規(guī)定在這個(gè)時(shí)間以后發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，一律由主要負(fù)責(zé)人負(fù)擔(dān)。在承擔(dān)這個(gè)責(zé)任的同時(shí)，也要擴(kuò)大官員們?cè)O(shè)置機(jī)構(gòu)的權(quán)力，縣級(jí)政府不可一刀切。